Candidaturas & trajetórias pessoais na disputa partidária. Parte III: Capítulo II

Capítulo II - Sistemas partidário e eleitoral no Brasil

Os sistemas partidário e eleitoral são peças imprescindíveis em qualquer estudo sobre partidos e eleições, uma vez que estes dependem diretamente daqueles. Ambos os sistemas são regulados pela legislação e, portanto, analisar as alterações nesta, situando historicamente os fatos que as provocaram, torna-se condição sine qua non para entendermos os sistemas partidário e eleitoral vigentes hoje em nosso país.

2.1 – Contextualização histórica

Para uma melhor compreensão do nosso sistema partidário atual, faz-se necessário que regressemos um pouco na história recente de nosso país, mais precisamente ao período pós Vargas, isto é, 1945.

Há quem defenda que o período de maior efervescência democrática em nosso país foi o de 1945 a 1964, por representar uma época de (re)nascimento dos valores democráticos, sob a qual foram criados os primeiros partidos políticos brasileiros, segundo a concepção moderna.

As principais características desse período foram a introdução da exclusividade da apresentação dos candidatos pelos partidos políticos e um pluralismo moderado no início do período e um pluralismo exacerbado após 1962. Segundo Fleischer, a legislação “permitiu a proliferação de legendas fracas sem consistência, e dificultava a formação de alianças coesas e permanentes no Congresso”.[1]

No pleito de 1965, já sob o domínio militar, já estava em vigor o novo Código Eleitoral,[2] que atenuou algumas distorções do sistema, sendo que as de maior impacto sobre os partidos foram a volta da chamada cláusula de barreira[3] (de 5%) e a proibição das coligações nas eleições proporcionais. Com tais alterações, o número de partidos representados no Congresso caiu sensivelmente em 1966.

No entanto, o resultado das eleições de 65 revelou o crescimento da oposição ao regime recém implantado, o que motivou um “realinhamento do sistema pluripartidário de então por vias autoritárias”.[4] Foi instituído o bipartidarismo no Brasil.

A partir desse ponto, 1965, analisaremos com mais detalhes as alterações ocorridas nas legislações partidária e eleitoral.

2.2 – A legislação partidária

Como já mencionamos, a legislação partidária brasileira tem sofrido diversas transformações ao longo dos anos, algumas de caráter superficial e outras que influenciaram definitivamente na relação povo-poder.

Não é minha intenção fazer um histórico completo dessas transformações, mas tão somente esclarecer as condições estruturais que conduziram a legislação partidária à situação em que se encontra hoje.

A legislação partidária atualmente em vigor em nosso país teve sua origem com o Código Eleitoral de 1965, tendo a mesma sofrido profundas alterações devido ao processo de redemocratização do país, iniciado em 1979.

Com o Golpe Militar de 64 e a extinção dos partidos políticos em 65, a Ditadura Militar reformulou o sistema partidário, admitindo a criação de até três partidos políticos. Na prática, apenas dois foram criados: A Aliança Renovadora Nacional – ARENA e o Movimento Democrático Brasileiro – MDB.

Durante os quinze anos em que durou o bipartidarismo no Brasil, o que se viu, na prática foi um sistema de partido dominante, pois a principal função do MDB era dar ao regime um certo ar de legitimidade e de democracia. Tanto é verdade que assim que o MDB começou a crescer eleitoralmente e a ameaçar a posição do governo, as regras do jogo político foram novamente alteradas.

A principal intenção do Governo Militar quando decretou o fim do bipartidarismo em dezembro 1979, era manter-se no poder, provocando um racha na então crescente oposição, o que acabou acontecendo.

A partir de 1980 foram criados e recriados diversos partidos políticos em nosso país. A legislação da época limitava a atuação partidária, pois, imitando o sistema alemão, exigia um mínimo de apoio e votação nacional para que um partido pudesse ocupar uma cadeira nas Casas Legislativas.[5] Assim, apesar de muitos partidos terem solicitado registro provisório no TSE, poucos conseguiram atuar. A política da época girava em torno de cinco partidos (PDS, PDT, PT, PTB e PMDB). Esse quadro permaneceu até 1985, quando a Emenda Constitucional nº 25, reduziu as exigências para o funcionamento parlamentar.[6] A partir daquele ano, houve uma multiplicação dos pequenos partidos, graças a outro dispositivo da Lei que garantia o mandato dos candidatos eleitos por partidos que não atingissem o percentual mínimo, desde que os mesmos optassem, em um prazo de sessenta dias, por outro partido com representação parlamentar.

Assim, enquanto o partido não conseguisse o apoio popular, através de votos, o TSE lhe concedia o registro provisório que garantia a participação do partido no processo eleitoral. Para se ter uma idéia, nas primeiras eleições presidenciais diretas pós-ditadura, em 1989, 22 candidatos, representando 28 agremiações partidárias concorreram ao cargo de dirigente máximo da Nação.

A partir daí, iniciou-se no País uma longa discussão acerca da legislação eleitoral. A principal crítica ao sistema era que ele possibilitava o surgimento de partidos pequenos ou nanicos, que muitas vezes serviam apenas de “fachada” para siglas maiores, eram os partidos de aluguel, pois era comum que um candidato, menosprezado em um partido, criasse um outro, sob o qual disputava as eleições e, quando lograva êxito, negociava sua volta ao partido de origem ou mesmo a transferência para um outro partido, “vendendo seu passe” em uma espécie de leilão em que a moeda utilizada eram prerrogativas e cargos.

A discussão avançou até que em 1995 foi promulgada a Lei nº 9.096, a chamada “Lei dos Partidos Políticos”, em vigor até hoje e que em seu artigo 1º preconiza: “O partido político, pessoa jurídica de direito privado, destina-se a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal”.

O principal objetivo desse artigo é transformar os partidos políticos, antes entidades públicas, em entidades privadas. Já o artigo 2º versa sobre a liberdade de formação e extinção dos partidos políticos, determina que “É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos cujos programas respeitem a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana”.

Colocado dessa forma, fica parecendo que criar um partido político é tarefa fácil, mas não é bem assim, pois o artigo 7º da mesma lei estabelece que “O partido político, após adquirir personalidade jurídica na forma da lei civil, registra seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral”. E complementa, em seu parágrafo primeiro:

Só é admitido o registro do estatuto de partido político que tenha caráter nacional, considerando-se como tal aquele que comprove o apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos, meio por cento dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, não computados os votos em branco e os nulos, distribuídos por um terço, ou mais, dos Estados, com um mínimo de um décimo por cento do eleitorado que haja votado em cada um deles.

E no parágrafo segundo: “Só o partido que tenha registrado seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral pode participar do processo eleitoral, receber recursos do Fundo Partidário e ter acesso gratuito ao rádio e à televisão, nos termos fixados nesta Lei”.

Assim, a Lei dos Partidos Políticos estabeleceu regras bem rígidas para a criação de um partido político. Vejamos:

a) Obtenção do registro civil no cartório da Capital Federal;
b) Apoiamento mínimo de eleitores;
c) Registro dos órgãos partidários nos respectivos Tribunais Regionais Eleitorais; e
d) Registro do estatuto do partido no TSE.

Analisemos cada uma dessas exigências:

Obtenção do registro no cartório da Capital Federal

Para se conseguir esse registro, é necessário que pelo menos cento e um eleitores com domicílio eleitoral em pelo menos um terço dos estados se reúnam, elaborem o programa e o estatuto do partido, além de elegerem, segundo a forma prevista no estatuto, seus dirigentes. Trata-se da certidão de nascimento do partido.

Apoiamento mínimo de eleitores

O apoiamento, antes exigível através de votos, passa a ser por meio de assinaturas de eleitores. Essa mudança elimina a necessidade de o partido concorrer em eleições para demonstrar apoio popular.

Tal apoiamento deve ser manifestado por eleitores em número correspondente a pelo menos meio por cento dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, não computados os votos em branco e os nulos, distribuídos por um terço ou mais dos Estados, com um mínimo de um décimo por cento do eleitorado que haja votado em cada um deles. A prova do apoiamento mínimo é feita por meio de assinaturas, em listas organizadas pelo partido, para cada Zona Eleitoral, contendo o nome completo do eleitor e número do título eleitoral. Para se ter uma idéia desse “apoiamento”, com base em números da última eleição para a Câmara dos Deputados, são necessárias 438.392 assinaturas para se apoiar a criação de um partido político, ou seja, quase o mesmo número de eleitores de Natal, capital do Rio Grande do Norte.[7]

Registro dos órgãos partidários nos respectivos Tribunais Regionais Eleitorais

Cumpridas, comprovadamente, as fases anteriores, o partido criará os órgãos de direção municipais e estaduais, registrando-os nos respectivos TRE´s.

Registro do estatuto do partido no TSE

É o último passo na criação do partido e só pode ser realizado após o registro dos órgãos partidários em pelo menos um terço dos estados da Federação. Após esse registro, o partido estará apto a concorrer às eleições, receber as dotações do Fundo Partidário[8] e ter acesso à propaganda partidária no rádio e na televisão.

A maior inovação da Lei, no entanto, está em seu artigo 3º: “É assegurada, ao partido político, autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento”. Trata-se da autonomia partidária, importantíssima em qualquer regime democrático, pois permite aos partidos a auto-gestão, sem interferências do governo. Assim, o estatuto do partido, naquilo que não fere a lei, é a regra máxima na conduta de seus membros e órgãos diretivos.

É essa autonomia que permite aos partidos políticos elaborarem seus próprios estatutos e estruturas de funcionamento. Mais adiante, veremos como essa autonomia interfere na seleção de candidaturas a cargos eletivos no interior dos partidos políticos.

A Lei 9.096/95, em seu artigo 15, obriga o partido a conter, entre outras, normas sobre as condições e forma de escolha de seus candidatos a cargos e funções eletivas.

Como se constata, nossa legislação dificulta a criação e o crescimento de novos partidos, pois exige o caráter nacional das agremiações partidárias e discrimina os pequenos partidos quanto à distribuição do fundo partidário e dos horários de propaganda partidária e eleitoral, pois, como vimos, esses recursos são distribuídos proporcionalmente à votação do partido na última eleição para a Câmara Federal.

2.3 – A legislação eleitoral

Nossa legislação eleitoral é uma colcha-de-retalhos. Nosso Código Eleitoral data de 1965, ano em que vivíamos o início de uma ditadura que duraria vinte e um anos. A Lei das Eleições[9] é mais recente, foi promulgada em 30 de setembro de 1997.

Antes da Lei das Eleições, cada eleição tinha suas próprias regras, sancionadas pelo Congresso em forma de Lei ou decretadas pelo Executivo. Essa situação fazia com que as regras fossem alteradas de acordo com a conjuntura eleitoral, dando margem a casuísmos de eleição para eleição.

Trata-se de uma legislação muito complexa e abrangente. Destacarei aqui apenas os aspectos interessantes ao desenvolvimento deste trabalho.

Em nosso país coexistem dois sistemas eleitorais: majoritário e proporcional. Os representantes do poder executivo e senadores são eleitos pelo sistema majoritário, isto é, são eleitos os candidatos mais votados, sendo que para os cargos do executivo (Presidente, Governador, Prefeito e respectivos vices) há a possibilidade de um segundo turno, caso nenhum candidato atinja a maioria absoluta (50% mais 1) de votos. Para o cargo de prefeito, a regra do segundo turno só é válida para as cidades com mais de duzentos mil eleitores. Já para os cargos legislativos (Deputados Federais, Estaduais, Distritais e Vereadores), é adotado o sistema proporcional de lista aberta.

A eleição proporcional visa à representação da população de determinado distrito eleitoral, almejando assegurar a participação dos diversos segmentos da sociedade, organizados em partidos políticos. Diferentemente do sistema majoritário, na representação proporcional nem sempre o candidato mais votado é eleito. É necessário que seu partido (ou coligação[10]) receba do eleitorado que representa o distrito eleitoral um mínimo de apoio manifestado pelo voto. Esse mínimo de apoio popular é verificado através do quociente eleitoral, que é a divisão de todos os votos válidos (votos nominais[11] + votos de legenda[12]) pelo número de vagas a serem preenchidas. Só poderão concorrer à distribuição das vagas os partidos e coligações cuja soma dos votos válidos alcançar o quociente eleitoral.[13]

No sistema proporcional de lista aberta, o eleitor é quem “fecha” a lista de eleitos, pois na distribuição das vagas destinadas ao partido ou coligação, são considerados eleitos os candidatos mais votados desse partido. No sistema de lista fechada, o partido é quem pré-determina a ordem da lista de candidatos.

Segundo a legislação, é o partido quem escolhe, em convenção, os candidatos que disputarão as eleições. É também o partido quem distribui os fundos de campanha, o horário eleitoral destinado ao partido e os outdoors entre os candidatos.

Para tornar-se candidato, o eleitor deve estar filiado a um partido político em tempo nunca inferior a um ano antes do pleito, além de estar inscrito na jurisdição da eleição pelo mesmo tempo, no mínimo.

No período eleitoral, aos partidos e coligações concorrentes são distribuídos sessenta minutos diários no rádio e na televisão.[14] No caso das eleições proporcionais, o partido tem a prerrogativa de distribuir esse tempo como melhor lhe convir entre os seus candidatos. Nas eleições municipais, em que os cargos de prefeito e vereador estão em disputa, a propaganda gratuita no rádio e na televisão é distribuída da seguinte forma: às segundas, quartas e sextas-feiras, para os candidatos ao cargo majoritário; e às terças, quintas-feiras e sábados, para os candidatos proporcionais.

Outra característica do sistema eleitoral brasileiro são as coligações. Com relação às eleições majoritárias, elas representam o apoio de dois ou mais partidos a um candidato de consenso, já com relação às eleições proporcionais, representam uma anomalia do sistema, pois permitem que um partido com pequena votação consiga eleger representantes que jamais elegeria caso concorresse sozinho. As coligações também influenciam no número de candidatos que cada partido pode lançar, favorecendo os grandes partidos, pois a lei estabelece que para que a coligação seja válida, basta que cada partido coligado apresente ao menos um candidato. Assim, em uma coligação de um grande e um pequeno partido, o menor lançaria um candidato, enquanto o maior lançaria os demais. Isso, na prática, aumenta em um terço o número de candidatos que o partido maior pode lançar.

Aliás, nosso sistema eleitoral está cheio de anomalias: a super-representação, a sub-representação[15] e a permissão de troca de partido após a eleição são as mais polêmicas delas, sendo alvo de debates por todos que se interessam pela matéria.

A lei estabelece que cada partido poderá lançar candidatos até o limite de cento e cinqüenta por cento das vagas na Casa Legislativa, já as coligações poderão lançar até o dobro de candidatos em relação às citadas vagas.

Quanto ao número de vagas por gênero, a mesma lei estabelece que cada partido ou coligação deverá reservar o mínimo de trinta por cento e o máximo de setenta por cento do número de candidatos que pode lançar para cada sexo. Assim, nas eleições para a Câmara Municipal de Belém, por exemplo, em que trinta e cinco vagas estão em disputa, um partido que concorre isolado poderá lançar até cinqüenta e três candidatos, sendo que, destas vagas, um mínimo de dezesseis (equivalente a 30%) deverão ser reservadas para o sexo com menor número de candidatos (geralmente, o feminino). Isso não quer dizer que, dentre os candidatos inscritos, um mínimo de 30% deva ser de um gênero, como muitos acreditam, mas sim que o partido deve reservar um mínimo de 30% para as candidaturas de um gênero e um máximo de 70% para as de outro.[16] Essa reserva poderá ser utilizada ou não, dependendo do número de interessados em candidatar-se.

Segundo a lei, os partidos devem escolher seus candidatos em convenções realizadas entre os dias 10 e 30 de junho do ano em que se realiza o pleito. No entanto, a mesma lei prevê que no caso de as convenções para escolha dos candidatos não indicarem o número máximo de candidatos a que o partido tem direito, os órgãos de direção partidária dos respectivos partidos poderão indicá-los, preenchendo as vagas remanescentes, até sessenta dias antes do pleito.[17]

Deste capítulo, concluímos que em nosso país vigoram dois sistemas eleitorais: o majoritário e o proporcional de lista aberta. Este último é válido nas eleições para as Casas Legislativas, com exceção do Senado. Por este sistema, o eleitor pode votar tanto no partido (voto de legenda) quanto em candidatos (voto nominal). Ao final, obedecido ao critério estabelecido pela cláusula de barreira (o quociente eleitoral), são distribuídas as cadeiras proporcionalmente à votação dos partidos, e são considerados eleitos os candidatos mais votados de cada partido ou coligação, em número correspondente às cadeiras conquistadas pelo partido. Quanto ao sistema partidário, vimos que vivemos uma época de ampla liberdade política no que se refere à criação e manutenção, inclusive normativa, de partidos. No entanto, são impostas barreiras à criação de novos partidos, através da obrigação do apoiamento mínimo, assim como ao funcionamento dos pequenos partidos, que praticamente ficam de fora da distribuição do fundo partidário e dos horários gratuitos para propaganda partidária e eleitoral no rádio e na televisão.

Dessa forma, um filiado (ou um grupo deles) que se sinta menosprezado pelas lideranças de um médio ou grande partido, não se sentirá incentivado a criar um novo partido, nem a migrar para um partido menor, onde, teoricamente, teria mais destaque, pois tais partidos não dispõem de recursos suficientes à própria manutenção nem para investir em campanha eleitoral, razão pela qual, de uma maneira geral, atuam como satélites de partidos maiores. Assim, os inconformados acabam migrando para outro partido de mesmo tamanho, onde poderão ter os mesmos problemas.

[1] C.f. Fleischer, 1997, p. 234.
[2] Lei nº 4.737/65
[3] Entende-se por cláusula de barreira a disposição normativa que nega existência ou representação parlamentar ao partido que não tenha alcançado um determinado número ou percentual de votos. Foi inserida pela primeira vez em nosso país com o código Eleitoral de 1950, que previa o cancelamento do registro do partido que não conseguisse eleger ao menos um representante para o Congresso Nacional ou que não obtivesse ao menos cinqüenta mil votos.
[4] C.f. Fleischer, 1997, p. 234.
[5] Lei 6.767/79: Art 16 - Não terá direito à representação no Senado Federal, na Câmara dos Deputados e nas Assembléias Legislativas o partido que não obtiver o apoio, expresso em voto de 5% (cinco por cento) do eleitorado, apurados em eleição geral para a Câmara dos Deputados e distribuído em pelo menos 9 (nove) Estados, com o mínimo de 3% (três por cento) em cada um deles.
[6] Emenda Constitucional nº 25, Artigo 1º - Não terá direito a representação no Senado Federal e na Câmara dos Deputados o Partido que não obtiver o apoio, expresso em votos, de 3% (três por cento) do eleitorado, apurados em eleição geral para a Câmara dos Deputados e distribuídos em, pelo menos, 5 (cinco) Estados, com o mínimo de 2% (dois por cento) do eleitorado de cada um deles.
[7] Segundo o TSE, em 2002 Natal possuía 446.841 eleitores.
[8] O Fundo Partidário é constituído por: recursos de multa e penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código Eleitoral e leis conexas; recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em caráter permanente ou eventual; doações de pessoa física ou jurídica, efetuadas por intermédio de depósitos bancários diretamente na conta do Fundo Partidário e, a principal fonte, dotações orçamentárias da União em valor nunca inferior, em cada ano, ao número de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta orçamentária, multiplicado por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995 (Lei nº 9.096/95, art. 38, I a IV). Para exemplificar, em 2004 a parte do fundo correspondente à dotação orçamentária da União chegou a R$ 112.695.092,00. Esse Fundo é distribuído entre os partidos políticos da seguinte forma: 1% igualitariamente a todos os partidos com registro no TSE, e 99% aos partidos com direito a funcionamento parlamentar na Câmara dos Deputados, na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a mesma. Atualmente o PT é o partido com maior quinhão, cerca de 25 milhões de reais, enquanto partidos sem representação federal, como o PAN e o PSL, recebem aproximadamente 3 mil reais anuais.
[9] Lei nº 9.504/97.
[10] Coligação é a união de dois ou mais partidos, para fins de disputa eleitoral. A coligação funciona como se um partido fosse, enquanto durar o processo eleitoral.
[11] Votos nominais são os votos dados aos candidatos.
[12] Votos de legenda são os votos dados à legenda, isto é, ao partido, nas eleições proporcionais, pois o eleitor tem a opção de votar em um candidato ou em um partido.
[13] Segundo Nicolau (2004) o quociente eleitoral adotado no Brasil funciona como cláusula de exclusão variável de um distrito para o outro, no caso das eleições para a Câmara dos Deputados, visto que ela vai de 1,4%, em São Paulo, a 12,5%, em Roraima e em outros pequenos estados.
[14] A distribuição desse tempo, entre os partidos, é feita da seguinte forma: um terço igualitariamente e dois terços proporcionalmente ao número de representantes na Câmara dos Deputados, em 1º de fevereiro do ano de início da última legislatura.
[15] Super-representação e sub-representação são fenômenos que se dão tanto quanto à representação das unidades que compõem a Federação quanto à bancada dos partidos na Câmara Federal. Enquanto que um deputado de Roraima, por exemplo, representa 21.000 eleitores, um deputado de São Paulo representa treze vezes mais. No entanto, nas votações no Congresso, cada um tem o mesmo peso: um voto. Com relação aos partidos ocorre o mesmo, pois a soma das proporcionalidades conquistadas pelos partidos nos distritos eleitorais (Estados) não é igual à votação proporcional desse mesmo partido nacionalmente.
[16] Cf. Lei nº 9.096/97, artigo 10, § 3º.
[17] Idem, ibidem, § 5º.